Publié in G. Pelletier et R. Charron (dir.) L'évaluation institutionnelle de l'éducation : défi, ouverture et impasse, Quebec : Editions Afides, pp. 83 - 100.
Manager,
développer ou évaluer
la qualité de l’école ?
Monica Gather Thurler
1998
Le "management par la qualité" et l'école
Les spécificités de fonctionnement des systèmes scolaires
Les systèmes scolaires se trouvent en mouvement. La plupart d’entre eux s’orientent vers un contrôle plus volontaire et explicite tant de l’efficience que de l’efficacité des pratiques et mettent en question le rôle et la fonction de l’autorité et des organigrammes existants. Cette mobilisation générale est largement motivée par la réalité économique qui pousse à rechercher de nouvelles modalités de gestion permettant d’améliorer la qualité, sans accroître, et si possible, en abaissant les coûts ou en les reportant sur les usagers ou les collectivités locales.
Plusieurs facteurs ont contribué à promouvoir la discussion sur le développement de la qualité dans les écoles. Parmi ceux-ci, les recherches sur les écoles efficaces (entre autres : Chauveau & Rogovas-Chauveau 1995 ; Gray & Wilcox, 1995 ; Stoll & Fink, 1996 ; Stoll & Myers, 1998) prennent une large place. Elles ont notamment mis en évidence l’importance des facteurs suivants : valeurs et culture communes, coopération et développement professionnels, orientation vers une meilleure formation de tous les élèves, organisation du travail scolaire qui offre plus d’intérêt et de sens pour tous les partenaires concernés.
Les mêmes recherches ont également montré que ces caractéristiques ne peuvent pas être imposées, mais se développent au sein des établissements, à condition que le système scolaire mette en place des stratégies d’incitation, des dispositifs d’accompagnement et de contrôle qui favorisent ce développement. La discussion concernant ces stratégies est souvent animée, dans la mesure où elle se heurte à des représentations, des attentes et des enjeux très divers.
À l’un des extrêmes, une certaine tendance (notamment défendue par les milieux politiques néo-libéraux) défend l’idée d’une privatisation des écoles, dans l’espoir que l’inévitable compétition contraindrait les moins bonnes à s’améliorer. Les données de recherche portant sur une comparaison entre les systèmes privatisés et les systèmes publics sont contradictoires et n’aboutissent pas à des conclusions claires. Dans les systèmes scolaires qui ont choisi de faire le pas vers une privatisation totale les conséquences semblent cependant être peu convaincantes. Alors que le transport des enfants pose déjà un problème de taille, il s’avère en outre que les parents de milieu défavorisés tendent à choisir l’école moins en raison de ses spécificités qu’en fonction de sa proximité. On imagine aisément les conséquences sur la composition des écoles selon les quartiers et selon les stratégies des familles appartenant aux milieux aisés.
En adoptant une voie médiane, la majorité des systèmes scolaires sont en train d’étudier les moyens et les stratégies pour mieux déléguer les pouvoirs de décision sur le plan local aux écoles. L’école "semi-autonome", la teilautonome Schule (Dubs, 1996 ; Strittmatter, 1992 ; 1998) le principe de la "décentralisation" sont en train de devenir une réalité dans de nombreux systèmes éducatifs. Alors que la gestion des finances et du budget global ainsi que le contrôle de la qualité du système continuent à être assurées et assumées par les autorités scolaires, les établissements devraient en principe accéder à davantage d’autonomie en ce qui concerne l’organisation du travail et du temps scolaire, l’aménagement du programme et le choix des méthodes pédagogiques, y compris les pratiques d’évaluation scolaire.
Nous ne disposons pas actuellement de données scientifiques qui permettent de confirmer l’hypothèse qu’une autonomie partielle des établissements scolaires garantirait de facto une meilleure qualité des prestations. Les premières expériences montrent que la mise en œuvre de ce nouveau mode de gestion comporte également son lot de problèmes. D’une part, l’autonomie partielle n’est viable qu’à la condition que les enseignants soient disposés à coopérer entre eux. La plupart des équipes pédagogiques ne possèdent cependant pas les outils (animation du travail en équipe, méthodes et stratégies de planification, de médiation et de prise de décision) leur permettant de faire un travail collectif efficace et satisfaisant. Il ne leur est pas facile de trouver le bon équilibre entre le développement d’une culture de coopération et l’amélioration des pratiques individuelles au sein de la classe. Par ailleurs se pose aux autorités scolaires la question de savoir comment résoudre un ensemble de dilemmes comme par exemple : rendre compatibles la prise en compte de la diversité locale et la cohérence des prestations ; remplacer les anciens concepts de contrôle et d’inspection par de nouveaux concepts (qualité, redevabilité, etc.) ; troquer les fausses certitudes et les effets de façade contre une culture de recherche, de confrontation, d’analyse et de feed-back.
Conscients de ces difficultés et à la recherche de nouveaux modèles de gestion administrative plus appropriés, plus maniables et permettant de mieux maîtriser la relation moyens-effets, les divers systèmes scolaires s’inspirent des modèles du monde de l’économie et s’intéressent notamment aux propositions faites par le New Public Management (NPM) ou le Management total par la qualité. Dans certains cas, c’est le monde de l’économie lui-même qui prend les devants et oriente le débat politique sur les priorités de l’éducation et les modalités de son administration.
Les divers partenaires du système scolaire - et notamment les enseignants - réagissent plutôt vivement à ces tentatives. On observe à plusieurs endroits les risques d’une certaine polarisation entre les autorités scolaires et le corps enseignant. Tout en affirmant son engagement en faveur d’une constante amélioration de l’école, ce dernier est plutôt critique et réticent face à toute tentative externe qui viserait à modifier les habitudes de contrôle et de fonctionnement sans tenir compte des spécificités de la culture scolaire et de la profession des enseignants. Cette attitude est renforcée par la croyance solidement implantée que les aspects les plus exigeants d’un système scolaire efficace ne sont pas mesurables et que toutes les mesures prises pour améliorer la qualité ne seraient par conséquent réduites qu’à des interventions peu utiles dans la vie des écoles, exigeant des investissements sans rapport avec les priorités pédagogiques et menant, à moyen ou court terme, vers une gestion plus bureaucratisante, hiérarchisée et déshumanisante.
Par ailleurs, les divers acteurs - et je pense ici non seulement aux enseignants, mais également aux inspecteurs, directeurs et formateurs - se sentent souvent dépassés et irrités par la pléthore de nouveaux concepts, nouvelles terminologies et de "slogans" qui envahissent la littérature, les séminaires et les colloques ainsi que les débats liés à la réflexion sur la future politique scolaire. On entend ainsi, pêle-mêle, parler de low cost - high quality, "valeur ajoutée", "dérégulation", "gestion par objectifs", "cercle de qualité", benchmarking, best praxis, "prestations adaptées aux besoins des clients", sans toujours bien connaître la signification de ces concepts, voire sans bien saisir leurs connotations, qui changent suivant le système dans lequel ils sont employés.
Cette inflation de nouveaux termes choque avant tout les puristes qui se demandent si l’initiation aux modes de pensée et d’action du monde de l’industrie et de l’entreprise privée représente vraiment le meilleur moyen d’assurer une plus grande efficacité de la gestion du système scolaire. Par ailleurs, l’origine anglo-saxonne de la plupart des termes et la difficulté de trouver une traduction correcte et fidèle à la connotation dans la langue d’origine de termes - tels que "accountability" , " coopérative leadership" , "empowerment" - produit des mécanismes de défense supplémentaires. On est notamment amené à se poser la question de savoir si certains concepts ne sont pas trop liés à leur contexte psycholinguistique pour qu’on puisse les en extraire et les transplanter ailleurs. Le fait de les utiliser dans leur formulation d’origine, voire d’inventer de nouveaux mots, ne peut pas remplacer l’indispensable construction sociale de nouvelles représentations issues de l’intérieur, un processus complexe qui prend du temps.
Précisons cependant que cette habitude - "manie" pour certains - d’aller voir ailleurs, n’est pas nouvelle et a ses avantages. L’école s’est inspirée très largement, depuis le début du siècle, des théories, modèles et méthodes développés dans le domaine de l’économie. Des spécialistes de l’innovation et du développement scolaire tels que Lewin, Miles, Huberman, Fullan et al. n’ont jamais hésité à s’inspirer des connaissances construites et des outils développés dans le monde de l’économie pour enrichir leurs propres concepts, instruments d’analyse et d’intervention. D’autres auteurs, tels que Crozier & Friedberg (1977), Katzenbach & Smith (1993), Argyris (1995), qui œuvrent habituellement dans d’autres domaines et analysent le fonctionnement des organisations, sont devenus depuis longtemps des références connues et reconnues. En traitant les systèmes scolaires comme des organisations parmi d’autres, ces auteurs ont mis en évidence les similitudes, mais aussi les différences de fonctionnement à partir desquelles il devient possible de mieux comprendre les mécanismes de fonctionnement et de prise de décision, les enjeux stratégiques et de pouvoir qui caractérisent les unes et les autres.
Notons également qu’un des mérites des auteurs que nous venons de citer consiste à avoir su adapter et transposer les données et les concepts venant du monde de l’économie et du monde de l’entreprise aux exigences et particularités du système scolaire. Nous devrons investir des efforts semblables pour assurer une traduction des nouveaux concepts par rapport au contexte scolaire existant, dans le but de les apprivoiser, de prendre conscience des incompatibilités, d’éviter que de trop grands décalages ne parviennent à les vider de leur force et de leur pertinence éventuelles.
J’ai construit ce texte dans le but d’offrir une contribution à cette réflexion. Je tenterai de clarifier le concept du "management par la qualité", puis j’évoquerai et discuterai quelques-unes de ses limites en ce qui concerne sa transposition pure et simple au domaine scolaire.
Les définitions du concept du "management par la qualité" varient selon les auteurs et selon les institutions qui l’emploient. Tous y projettent cependant de manière constante les attentes et les exigences suivantes :
Les systèmes qui adoptent le principe du "management par la qualité" différencient, combinent, voire superposent deux approches. D’une part, on trouve "l’assurance de qualité", qui se limite à la collecte et à l’analyse des données (sous forme d’audits confiées à des tiers et à rendre les résultats de ces analyses accessibles aux acteurs du système), afin de faciliter, affiner et améliorer les processus de décision et de régulation.
D’autre part, on trouve le Total Quality Management. Les institutions qui l’adoptent le font dans le sens d’une philosophie de gestion visant à améliorer de manière globale la qualité et l’efficacité de l’entreprise, en fonction des caractéristiques suivantes :
La plupart des systèmes politiques actuels partent de l’idée que la nouvelle conception de la gestion de l’administration publique fondée sur des considérations économiques, d’efficience et d’efficacité peut être transposée à l’ensemble de ses secteurs - dont l’école. Ils espèrent qu’une réorganisation de l’administration scolaire selon les principes du New Public Management contribuera à réduire ses lourdeurs bureaucratiques et permettra d’introduire des procédures de contrôle et de gestion plus directes et plus efficaces.
Les "fans inconditionnels" - pour la plupart les directeurs d’établissement et gestionnaires ayant été formés dans les écoles d’administration - plaident pour une introduction rapide de ces méthodes qui leur semblent plus attrayantes et innovantes que les méthodes "anciennes". Les "sceptiques et récalcitrants" - qui se recrutent au sein du corps enseignant, mais également parmi les cadres intermédiaires et les spécialistes des sciences de l’éducation - se référent aux valeurs traditionnelles et pédagogiques du système scolaire, refusent que celui-ci soit géré avec des méthodes qui s’appliquent, à leur avis, plus facilement à des chaînes de production qu’à des processus de pensée et à la construction des savoirs.
Il est vrai que la coïncidence de l’introduction de ces mesures avec l’actuelle conjoncture économique et ses restrictions les empêche de percevoir et d’admettre qu’une certaine partie des orientations suggérées correspondent à leurs propres revendications, poursuivent en grande partie les mêmes objectifs que les nouvelles approches pédagogiques auxquels ils adhèrent. L’idée des écoles autonomes et la démarche du projet d’établissement correspondent par ailleurs tant aux revendications des associations des enseignants, qu’aux exigences du New Public Management : les écoles sont appelées à déposer un projet qui correspond au plan-cadre défini par les autorités politiques et à faire régulièrement le bilan de leur progression. En revanche, elles reçoivent davantage de liberté de décision au sein de l’établissement, des franchises et des ressources leur permettant de réaliser leurs objectifs.
Sans doute serait-il utile de prendre, une par une, les mesures proposées en les analysant par rapport à leur pertinence et leur adaptabilité au système scolaire. On s’apercevrait ainsi que chacune d’elles n’est pas forcément "antipédagogique". Mais, on s’apercevrait aussi que tous les aspects des nouvelles pédagogies ne sont pas nécessairement compatibles avec le New Public Management. Étant donné l’insistance - et l’impatience - avec laquelle les autorités semblent vouloir avancer dans la mise en œuvre des nouveaux principes de gestion, il sera sans doute possible d’ici peu d’aller au-delà de l’analyse théorique et de vérifier empiriquement les effets sur le terrain.
En attendant, je plaiderais pour une attitude plus nuancée : au lieu d’un rejet catégorique ou d’une adhésion pure et simple, pourquoi ne pas simplement prendre conscience et tenir compte des limites des principes de cette approche ?
En acceptant que les principes du "management de qualité" puissent être des pistes de pensée utiles et malléables, quelles sont donc leurs limites face aux spécificités du fonctionnement tant de l’ensemble du système scolaire que de ses sous-systèmes ?
Limite Nº 1 : Les processus d’apprentissage ne sont pas identiques aux processus de production dans le monde de l’entreprise.
L’approche proposée part de l’idée qu’il existe un processus défini voire définissable d’avance qui permet de concevoir et de réaliser un produit de qualité en fonction des besoins du client. Par conséquent, le contrôle de qualité est défini comme une procédure qui compare le produit avec des standards définis d’avance. Le processus de production se déroule indépendamment du client, qui reçoit un "produit" déterminé (et qui paye pour ce produit). La satisfaction du client par rapport au produit est un signe de succès.
Or, n’importe quel processus d’apprentissage ne peut pas être déclenché et ensuite géré à condition que les objectifs soient rendus opérationnels. Cette manière entrepreneuriale de concevoir le processus de production n’est guère transposable à la culture scolaire, ni à la manière dont les élèves apprennent, ni à la manière dont le système scolaire apprend et se développe. Selon Sztjan (1992), qui caractérise la réalité scolaire comme un monde "d’artisans coopérants", elle ne correspond surtout pas à la complexité de la réalité scolaire pour les raisons suivantes :
Limite Nº 2 : La tradition et la culture scolaire créent son imperméabilité face à toute critique tant externe qu’interne.
Diverses recherches sur le métier d’enseignant et sur les cultures professionnelles ont mis en évidence l’isolement des enseignants, la résistance qu’ils mobilisent face à toute ingérence tant interne qu’externe (Huberman, 1989 ; 1991 ; Gather Thurler, 1994b ; 1996a, b ; Fullan & Miles ; 1992 ; et autres) Alors que l’isolement est souvent décrit par les enseignants comme un poids insupportable, alors qu’ils sont toujours davantage demandeurs d’aide et de soutien, toute pression en faveur d’une mise à plat des pratiques est d’emblée vécue comme une invasion inadmissible dans la sphère intime tant des individus que des collectivités. Cette attitude est d’une part liée à une vision profondément enracinée du métier (culture de l’individualisme, la liberté du "professionnel"). D’autre part, elle s’explique probablement par un mécanisme de défense naturel et nécessaire, mis en place par les enseignants pour se protéger contre le stress. Le quotidien de l’enseignant est caractérisé par une multitude d’exigences :
Le titre d’un livre récent de Perrenoud (1996) Agir dans l’urgence, décider dans l’incertitude résume cette complexité de manière significative. L’ensemble des exigences - réelles et/ou imaginaires - produisent du stress, laissent peu de temps à la réflexion, à une remise en cause des pratiques individuelles et collectives, voire à un travail permettant de constamment réviser la vision du métier en se recentrant sur l’essentiel. Face à cette réalité d’une profession qui les oblige à résoudre quotidiennement des tâches qui maintiennent le statu quo, la planification à moyen et à long terme, la réflexion sur les pratiques, l’évaluation et d’autres exigences liées aux processus de changement du système scolaire mettent la plupart des enseignants en difficulté.
Toute tentative externe et imposée - aussi outillée soit-elle - de les confronter à leur dysfonctionnement, de s’expliquer quant à leur décalage par rapport aux objectifs de l’institution (voire même par rapport à leurs propres objectifs), rencontrera inévitablement du scepticisme et du refus. Par contre, il semblerait intéressant de construire sur les besoins que les enseignants eux-mêmes manifestent d’être suivis, d’avoir des interlocuteurs, d’obtenir une certaine reconnaissance de leurs investissements.
Limite Nº 3 : L’école n’est pas naturellement portée vers une culture de l’évaluation.
C’est une limite qui n’est pas facile à comprendre dans la mesure où l’évaluation (… des élèves !) représente une grande partie des pratiques et rituels scolaires d’une école "sérieuse" et centrée sur un enseignement de qualité. Très peu de systèmes scolaires sont cependant parvenus à introduire des méthodes d’évaluation qui développent et facilitent l’auto-évaluation de l’ensemble de acteurs (enseignants et directeurs, inspecteurs, maîtres principaux), permettant de faire un bilan critique des compétences. Les systèmes scolaires où il existe des lieux qui permettent aux divers acteurs de discuter de leurs forces et faiblesses sont rares.
En somme, on peut parler d’une culture de l’évaluation là où tous les acteurs de l’école l’utilisent comme un véritable instrument de travail pour avancer, pour permettre à chacun de développer ses compétences et de progresser. Lorsque les sanctions menacent, l’évaluation amène inévitablement les divers acteurs à développer des stratégies de défense : ils cherchent à faire "bonne figure", développent de multiples esquives face aux questions dérangeantes (Argyris, 1995), cherchent le coupable ailleurs, mettent en question la capacité d’autrui de juger leur manière d’enseigner, voire refusent tout simplement que quiconque vienne se mêler de leurs affaires.
Introduire une culture de l’évaluation représente une transformation de la culture professionnelle au sein de l’école et touche par conséquent à la nature même du métier. L’introduction d’une évaluation interne est donc impensable sans une stratégie d’innovation convaincante qui tienne compte des particularités du système éducatif. Ceci nous amène à discuter d’une dernière limite.
Limite Nº 4 : L’école ne peut pas être gérée de la même manière que n’importe quelle autre organisation de production, voire de prestations.
L’école sera sans doute amenée à mettre en exergue sa particularité, à formuler ses besoins spécifiques, tant pédagogiques que structurels qui échappent en partie aux notions de production. L’école ne produit pas de meilleurs apprentissages, voire une diminution des taux d’échec en modifiant simplement ses prestations ou ses objectifs. En même temps, elle ne pourra pas échapper au processus en cours qui consiste à interroger de manière plus pointue les rapports entre ses choix pédagogiques, les compétences de ses acteurs et le niveau de formation atteint par ses élèves.
Au sein de ce processus, il sera bien entendu important d’éviter les deux extrêmes. Du côté de l’école, on évitera de développer des modèles pédagogiques et de formation avant-gardistes sans tenir compte des exigences en termes de coût, sans se référer aux nouvelles théories de la gestion des systèmes et sans accepter qu’en fin de compte la responsabilité idéologique et administrative appartient aux autorités politiques. Du côté des autorités scolaires, on évitera d’appliquer des modèles d’administration scolaire purement rationnels et dictés par les exigences économiques du moment, sans tenir compte des nouveaux modèles pédagogiques.
Le système scolaire, en tant qu’organisation, n’est pas comparable avec n’importe quelle autre organisation de production ou de prestations. En admettant comme premier principe de réflexion que les caractéristiques des finalités et la connaissance des processus de production constituent des facteurs déterminants pour comprendre le fonctionnement d’une organisation, il faut adopter un deuxième principe, consistant à examiner la compatibilité, voire l’incompatibilité entre la structure organisationnelle et les procédures de gestion.
Le "management par la qualité" se réfère à une organisation capable de se donner des finalités univoques et partagées. C’est possible au sein d’un modèle de production fondé sur des objectifs quantifiables, sur des technologies de production et des pratiques ayant fait leurs preuves, qui sont bien connues et maîtrisées par tous les acteurs du système. Une telle organisation a constamment recours à la planification et à l’évaluation à court et à long terme pour assurer la qualité de ses processus de production. Pour ce type d’organisation, répondre à l’exigence d’une plus grande efficience consiste avant tout à mieux mettre en évidence les objectifs, à mieux exploiter les technologies en place et à mieux former le personnel.
L’école ne fonctionne pas de cette manière. Premièrement, ses finalités sont peu claires, voire soumises à contradiction. Il suffit de mettre dans une salle un groupe de personnes d’appartenance différente (représentants des autorités, formateurs, chercheurs, parents, enseignants) et de leur donner la tâche de définir les finalités du système scolaire pour que les ennuis commencent. Entre ceux qui argumentent en faveur d’une école plus équitable se donnant les moyens nécessaires pour lutter contre l’échec scolaire, ceux qui argumentent pour la réussite de tous les élèves (nuance !) et enfin, ceux qui sont ni pour ni contre, les accords seront difficiles à trouver. Dans un tel contexte, toute tentative de trancher est d’emblée interprétée comme tentative de manipulation, de prise de pouvoir et condamnée à avorter. Les diverses parties ont de la difficulté à vraiment rester objectives ; d’où leur tendance à utiliser et à interpréter toute donnée - qu’il s’agisse d’un texte d’orientation, d’un rapport d’évaluation, d’une étude prospective - à des fins stratégiques, provocatrices voire manipulatrices.
C’est probablement une des raisons pour lesquelles les finalités des systèmes scolaires sont généralement définies en termes vagues et diffus. Elles représentent une sorte de "plan-cadre" qui invite les divers partenaires à imaginer et à mettre en place les aménagements selon les différents contextes. Or, la plupart des modèles d’évaluation exigent des objectifs univoques et observables. Conscients de cette contradiction, les autorités politiques invitent les écoles à "définir des objectifs clairs et mesurables" permettant d’introduire des procédures de contrôle et d’assurance de la qualité sur le plan local. Si l’on prend, par exemple, les paramètres "performances et acquis des élèves", l’obligation de définir des objectifs mesurables amène les écoles à définir et à évaluer des objectifs faciles à atteindre - souvent fragmentés et triviaux - et à exclure les objectifs de haut niveau taxonomique d’apprentissage, ceux qui permettront aux élèves de trouver leur place dans la vie professionnelle et sociale future.
Les effets pervers de cette démarche sont multiples et bien connus. Du côté de la classe, la majorité des enseignants est obligée d’investir beaucoup de temps pour préparer leurs élèves aux examens portant sur des contenus pointus car, en tant qu’enseignants, ils ne peuvent prendre le risque de les voir échouer et d’être considérés comme des incompétents. Du côté de l’établissement, on peut s’attendre à des effets semblables. Il existe bien un savoir partagé en ce qui concerne les stratégies d’enseignement et d’apprentissage efficaces et pointues, mais le succès dépend de bien d’autres facteurs dont la configuration varie d’un établissement à l’autre. Les configurations des établissements "efficaces" - qui se caractérisent par leur capacité d’améliorer sans cesse le niveau d’apprentissage tant des enseignants que des élèves - témoignent d’une grande flexibilité ; elles sont continuellement adaptées au contexte et aux spécificités socioculturelles locales . En général, elles sont fondées sur des concepts-clés comme la confiance, l’apprentissage, l’évolution et la coopération. Les acteurs sont centrés sur des processus de développement, à partir desquels ils tentent de dégager les éléments nécessaires pour mieux savoir comment atteindre la situation visée (qui a été longuement négociée). Il existe un réseau de soutien mutuel à l’intérieur duquel un certain nombre de personnes possèdent suffisamment d’énergie - voire de foi dans l’entreprise - pour maintenir le mouvement, pour faire évoluer les représentations et les pratiques. Un tel établissement considérera l’évaluation comme un des moyens par excellence pour produire des informations qui permettront de prendre les décisions en vue des prochaines étapes du développement. L’enjeu principal consiste à impliquer tous les partenaires dans le processus d’évaluation, d’analyse des données et de la planification, dans le but d’apprendre à mieux comprendre et à réguler les processus. Toute tentative d’introduire et de généraliser des mécanismes de contrôle à l’intérieur du système scolaire sans tenir compte de cet enjeu sera d’avance vouée à l’échec, produira uniquement des effets superficiels, sinon pervers (Gather Thurler, 1994a).
Cette mise en garde contre la tentation de recourir au "management par la qualité" en termes "technicistes", ne veut cependant pas dire qu’il faut renoncer à toute démarche de ce genre. Elle renvoie par contre à la prise de conscience qu’il n’est pas possible de développer la qualité de l’école en s’enfermant dans une vision rationalisante et dogmatique, sans tenir compte de la culture scolaire existante, sans chercher les leviers efficaces permettant en premier lieu de modifier cette culture.
La totalité des systèmes scolaires actuels sont ainsi à la recherche de modèles de gestion qui permettent de substituer progressivement la vision traditionnelle, bureaucratique et hiérarchique de l’administration par une approche mieux adaptée aux besoins d’efficacité et de qualité. Suivant leur tradition politique, leur compréhension des modèles de pensée produits par les divers courants de pensée, les décideurs adopteront telle ou telle démarche. Face à la complexité croissante des problèmes qui émergent, il est fort probable qu’ils accorderont leur préférence à des modèles offrant, par leur vision rationnelle et pragmatique, des outils de gestion qui donnent l’espoir de pouvoir mieux maîtriser cette complexité à court et à moyen terme.
Notons d’emblée que les sciences de l’éducation ne sont pas d’une grande aide pour ceux qui chercheraient des arguments en faveur de telle ou telle approche. En effet, les rares études d’impact dont on dispose ont produit des résultats plutôt contradictoires, peu validés et par conséquent peu généralisables.
Il semblerait ainsi que ni les techniques de controlling consistant à imposer des échéances, voire des objectifs et standards externes (external benchmarking, etc.) et de contrôler les effets, ni les systèmes d’incitation (certification, salaire au mérite, etc.) n’aient permis d’atteindre les résultats espérés. Leur défaut principal consiste à réduire le système de contrôle au mesurable (utilisation correcte du budget, respect des horaires, absences des enseignants et des élèves, statistiques habituelles, etc.) sans vraiment réussir à parvenir au contrôle des objectifs pédagogiques qui comptent (par exemple : instrumentation des enseignants aux nouvelles approches didactiques, compétence dans l’animation des processus de prise de décision, etc.).
Il existe, par ailleurs, une série d’études établissant une relation étroite entre la qualité de prestation et la motivation des enseignants, leur plaisir professionnel. Il semblerait ainsi que les résultats des élèves figurent parmi les facteurs les plus motivants. En effet, Louis & Marks et al. (1995) ; Odden & Protsik (1996) et d’autres chercheurs ont trouvé des corrélations élevées entre l’investissement des enseignants dans le processus de changement et la mise en évidence des progrès de leurs élèves. Parmi les autres facteurs fortement mobilisateurs sont évoqués : les objectifs d’enseignement définis en commun et produisant des effets clairement observables du côté des élèves (Rosenholtz, 1989 ; Wohlstetter & Smyer, 1994) ; le partage du pouvoir de décision en matière de développement scolaire (Shedd & Bacharach, 1991 ; Mohrmann & Lawler, 1995) ; les dispositifs de la formation professionnelle continue qui mettent l’accent sur l’exploration coopérative (" cooperative inquiry", Bayne-Jardine & Holly, 1994 ; Hargreaves, Lieberman, Fullan & Hopkins, 1998) et l’analyse des pratiques (Darling-Hammond, 1995 ; Woods, Jeffrey & al. 1997).
Par rapport à ces approches qui sont centrées sur des processus interactifs au sein desquels les acteurs ajustent constamment leurs représentations au gré des interactions, confrontations et échanges d’expériences, les systèmes fonctionnant selon le salaire au mérite et centrés sur une évaluation de l’enseignement produisent des effets faibles sur la motivation des enseignants (Odden, 1996), tandis que les systèmes favorisant une évaluation plus globale centrée sur les compétences semblent produire des effets mobilisateurs satisfaisants (Darling-Hammond, 1995). Les effets semblent être particulièrement visibles dans les systèmes qui combinent approche par établissement, formation professionnelle continue et révision des plans d’études (Odden & Protsik, 1996).
Ces résultats ont amené un certain nombre d’auteurs travaillant en collaboration étroite avec le secteur de la gestion à produire des variantes du New Public Management plus nuancés et mieux adaptés au contexte scolaire, (par exemple le New School Management de Dubs, 1996 ; l’accent mis par Liket (1993) sur "Liberté et responsabilité" ; le projet "Écoles à profil" du canton de Lucerne qui combine de manière remarquable le développement scolaire avec les principes du New Public Management, le modèle d’action de Marbach élaboré par la Fondation Jacobs, etc.). La question se pose dès lors de savoir dans quelle mesure le "paradigme administratif" auquel invitent dans une certaine mesure les approches du Total Quality Management ne gagnerait pas à s’ouvrir davantage aux spécificités et aux valeurs intrinsèques de l’école en tant que système qui apprend, se développe et s’organise de manière à pouvoir apprendre. (Argyris, 1995 ; Gather Thurler & Perrenoud, 1991 ; Senge, 1990). Un tel système est constamment en train d’évaluer sa progression ; il instaure un constant dialogue d’auto-contrôle, tant à l’intérieur qu’entre ses établissements scolaires et se donne les moyens - et les compétences - pour contrôler la cohérence de son fonctionnement sur le plan global. Ce qui confronte les acteurs du système éducatif à l’obligation de s’impliquer dans un processus continu de pilotage négocié, afin de faire la part entre les exigences des gestionnaires et les besoins des acteurs du terrain (Perrenoud, 1998).
Le souci de qualité n’est pas un thème nouveau pour le système éducatif, il se trouve au centre même de ses préoccupations. Sans renier les apports possibles du "management par la qualité", il convient d’être critique et vigilant face aux tentatives de transposer sans aménagements - et sans ménagements - un modèle de gestion de l’entreprise ou de l’administration publique au système scolaire qui a ses dynamiques propres de fonctionnement et de changement. Les principaux acteurs concernés - enseignants, directeurs, inspecteurs et formateurs - ne sont pas insensibles à la mise en place de nouvelles approches permettant d’atteindre de meilleurs résultats auprès des élèves. La difficulté essentielle consiste à identifier et à développer des procédures et des outils qui favoriseront l’émergence d’une véritable culture de l’évaluation et du feed-back, permettant de combiner un centrage efficace sur l’analyse des besoins, les processus de prise de décision et une auto-évaluation constante au service des apprentissages des élèves.
Pour faciliter ce processus, pour assurer son efficacité, ni la nouvelle doctrine du "management par la qualité", ni la pensée positive ne suffiront. Le défi consistera à créer résolument les conditions favorables d’apprentissage, de repenser et de mettre en place de nouveaux dispositifs de soutien, d’accompagnement, de mise en réseau et d’évaluation.
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