Appendice
Manifestes pour l’union européenne
(de 1922 à 1960)
Parmi les centaines de textes de toute nature, manifestes de mouvements, déclarations de congrès, résolutions de parlements, discours d’hommes d’État, préambules aux traités et conventions, qui balisent le parcours de l’Idée européenne depuis un tiers de siècle, ceux que l’on va citer ont marqué des étapes, à divers titres.
En 1922, le comte Richard Coudenhove-Kalergi lançait, par la voie de la presse allemande et autrichienne, un premier appel à créer la « Paneurope ».
En 1924 paraissait le Manifeste paneuropéen, dont nous extrayons les passages suivants :
Européens ! Européennes ! L’heure du destin de l’Europe a sonné ! Dans les usines de toute l’Europe, on forge chaque jour des armes destinées au massacre des hommes de l’Europe, — dans les laboratoires européens, on prépare des poisons destinés à l’anéantissement des femmes et des enfants de l’Europe.
Avec une inconcevable légèreté, l’Europe joue ses destinées, avec un inconcevable aveuglement elle refuse de voir ce qui vient, avec une inconcevable passivité elle se laisse pousser vers les pires catastrophes qui aient jamais menacé un continent.
Le seul salut réside dans la Paneurope, dans le rassemblement de tous les États démocratiques du continent en un groupement politique et économique international.
Si la Paneurope est créée, en tant que puissance mondiale à droit égal, elle pourra constituer avec l’Amérique, la Grande-Bretagne, la Russie et l’Extrême-Orient une nouvelle Société des Nations, au sein de laquelle aucune partie du monde n’aurait plus à craindre l’ingérence des autres dans ses affaires.
… Sans une garantie durable de la paix en Europe, toute union douanière européenne reste impossible. Aussi longtemps que chaque [p. 404] État vit dans la peur continuelle de ses voisins, il doit s’assurer de sa subsistance autonome en temps de guerre, comme une place assiégée. Il lui faut pour cela des industries nationales et des cordons douaniers. Seule, la substitution de l’arbitrage obligatoire au risque de guerre pourrait ouvrir la voie à la suppression des frontières douanières et au libre-échange européen.
… La communauté des intérêts pave le chemin qui mène à la Communauté politique.
La Question européenne, la voici : « Est-il possible que sur la petite presqu’île européenne, 25 États vivent côte à côte dans l’anarchie internationale, sans qu’un pareil état de choses conduise à la plus terrible catastrophe politique, économique et culturelle ?
L’avenir de l’Europe dépend de la réponse qui sera donnée à cette question. Il est donc entre les mains des Européens. Vivant dans des États démocratiques, nous sommes co-responsables de la politique de nos gouvernements. Nous n’avons pas le droit de nous borner à la critique, nous avons le devoir de contribuer à l’élaboration de nos destins politiques.
Si les peuples de l’Europe le veulent, la Paneurope se réalisera : Il leur suffit, pour cela, de refuser leurs voix à tous les candidats et partis dont le programme est antieuropéen.
Il ne faut pas se lasser de répéter cette vérité simple : une Europe divisée conduit à la guerre, à l’oppression, à la misère, une Europe unie à la paix, à la prospérité !
Sauvez l’Europe et vos enfants !
Le programme et le Manifeste furent adoptés par un vaste Congrès qui se réunit à Vienne en 1927. Les effigies de Sully, Comenius, l’abbé de Saint-Pierre, Kant, Mazzini, Hugo et Nietzsche décoraient la tribune. Encouragé par cette action, Aristide Briand, alors ministre des Affaires étrangères, décida en 1928 de soumettre à la Société des Nations un projet de Confédération européenne. Devenu président du Conseil en 1929, et parlant au nom de la France, il prononça le 5 septembre devant l’assemblée de la Société des Nations à Genève, un discours retentissant, appelant les peuples de l’Europe à nouer une « sorte de lien fédéral » :
Je me suis associé pendant ces dernières années à une propagande active en faveur d’une idée qu’on a bien voulu qualifier de généreuse, peut-être pour se dispenser de la qualifier d’imprudente. Cette idée, qui est née il y a bien des années, qui a hanté l’imagination des philosophes et des poètes, qui leur a valu ce qu’on peut appeler des succès d’estime, cette idée a progressé dans les esprits par sa valeur propre. Elle a fini par apparaître comme répondant à une nécessité. Des propagandistes se sont réunis pour la répandre, la faire entrer [p. 405] plus avant dans l’esprit des nations, et j’avoue que je me suis trouvé parmi ces propagandistes […]. Je pense qu’entre des peuples qui sont géographiquement groupés comme les peuples d’Europe, il doit exister une sorte de lien fédéral […]. C’est ce lien que je voudrais m’efforcer d’établir. Évidemment, l’association agira surtout dans le domaine économique. C’est la question la plus pressante. Je crois que l’on peut y obtenir des succès. Mais je suis sûr aussi qu’au point de vue politique, au point de vue social, le lien fédéral, sans toucher à la souveraineté d’aucune des nations qui pourraient faire partie d’une telle association, peut être bienfaisant.
Il fut décidé peu après qu’un Mémorandum préciserait cette proposition très générale et assez ambiguë, et qu’il serait élaboré par la France.
Le Mémorandum sur l’organisation d’un régime d’union fédérale européenne, daté du 1er mai 1930 et présenté à la Société des Nations en septembre de la même année, fut rédigé par Alexis Léger, le plus proche collaborateur de Briand. (On sait qu’Alexis Léger est aussi le grand poète qui signe Saint-John Perse.) En voici deux brefs extraits tirés de l’introduction et de la conclusion :
… Nul ne doute aujourd’hui que le manque de cohésion dans le groupement des forces matérielles et morales de l’Europe ne constitue, pratiquement, le plus sérieux obstacle au développement et à l’efficacité de toutes institutions politiques ou juridiques sur quoi tendent à se fonder les premières entreprises d’une organisation universelle de la paix. Cette dispersion de forces ne limite pas moins gravement, en Europe, les possibilités d’élargissement du marché économique, les tentatives d’intensification et d’amélioration de la production industrielle, et par là même toutes garanties contre les crises du travail, sources d’instabilité politique aussi bien que sociale. Or, le danger d’un tel morcellement se trouve encore accru du fait de l’étendue des frontières nouvelles (plus de 20.000 kilomètres de barrières douanières) que les Traités de paix ont dû créer pour faire droit, en Europe, aux aspirations nationales…
C’est sur le plan de la souveraineté absolue et de l’entière indépendance politique que doit être réalisée l’entente entre Nations européennes. […] Avec les droits de souveraineté, n’est-ce pas le génie même de chaque nation qui peut trouver à s’affirmer encore plus consciemment, dans sa coopération particulière à l’œuvre collective, sous un régime d’Union fédérale pleinement compatible avec le respect des traditions et caractéristiques propres à chaque peuple ?
L’heure n’a jamais été plus propice ni plus pressante pour l’inauguration d’une œuvre constructive en Europe. Le règlement des [p. 406] principaux problèmes, matériels et moraux, consécutifs à la dernière guerre aura bientôt libéré l’Europe nouvelle de ce qui grevait le plus lourdement sa psychologie, autant que son économie. Elle apparaît dès maintenant disponible pour un effort positif et qui réponde à un ordre nouveau. Heure décisive, où l’Europe attentive peut disposer elle-même de son propre destin. S’unir pour vivre et prospérer : telle est la stricte nécessité devant laquelle se trouvent désormais les Nations d’Europe. Il semble que le sentiment des peuples se soit déjà clairement manifesté à ce sujet. Aux gouvernements d’assumer aujourd’hui leurs responsabilités, sous peine d’abandonner au risque d’initiatives particulières et d’entreprises désordonnées le groupement de forces matérielles et morales dont il leur appartient de garder la maîtrise collective, au bénéfice de la communauté européenne autant que de l’humanité.
La proposition française n’eut pas de suites concrètes : d’une part, tout en préconisant une conférence des États, un comité politique, un secrétariat et un tribunal européen, elle entendait sauvegarder les « souverainetés absolues » ce qui eût rendu la fédération inopérante, d’autre part, la Grande-Bretagne affirmait une attitude d’isolation, cependant qu’Hitler remportait son premier grand succès électoral, le 14 septembre 1930. La dernière tentative pour unir des États souverains considérés comme raisonnables, échouait devant le déchaînement de souverainetés devenues folles. La guerre de 1939 était dès lors fatale.
On n’a pas oublié qu’Hitler prétendait lui aussi faire l’Europe. Il ne trompa personne dans le camp fédéraliste. Et c’est précisément de la Résistance que ressurgit l’idée d’union. Dès 1942, un groupe de prisonniers politiques concentrés dans l’Île de Ventotene fait circuler un manifeste et une revue intitulée : L’Unita Europea. Les journaux clandestins en France et en Hollande multiplient les déclarations fédéralistes. Enfin, réunis en grand secret à Genève, au printemps de 1944, les représentants des mouvements de résistance de neuf pays mettent au point la déclaration suivante :
Projet de déclaration des Résistances européennes (extrait)324
Quelques militants des mouvements de résistance du Danemark, de France, d’Italie, de Norvège, des Pays-Bas, de Pologne, de Tchécoslovaquie et de Yougoslavie, et le représentant d’un groupe de [p. 407] militants antinazis en Allemagne, se sont réunis dans une ville d’Europe les 31 mars, 29 avril, 20 mai, 6 et 7 juillet. Ils ont élaboré le projet de déclaration ci-dessous qu’ils ont soumis à la discussion et à l’approbation de leurs mouvements respectifs et de l’ensemble des mouvements de résistance européens…
La résistance à l’oppression nazie qui unit les peuples d’Europe dans un même combat a créé entre eux une solidarité et une communauté de but et d’intérêts qui prennent toute leur signification et toute leur portée dans le fait que les délégués des mouvements de résistance européens se sont réunis pour rédiger la présente déclaration.
… Souscrivant aux déclarations essentielles de la Charte de l’Atlantique, ils affirment que la vie des peuples qu’ils représentent doit être fondée sur le respect de la personne, la sécurité, la justice sociale, l’utilisation intégrale des ressources économiques en faveur de la collectivité tout entière et l’épanouissement autonome de la vie nationale.
Ces buts ne peuvent être atteints que si les divers pays du monde acceptent de dépasser le dogme de la souveraineté absolue des États en s’intégrant dans une unique organisation fédérale.
La paix européenne est la clé de voûte de la paix du monde. En effet, dans l’espace d’une seule génération, l’Europe a été l’épicentre de deux conflits mondiaux qui ont eu avant tout pour origine l’existence sur ce continent de trente États souverains. Il importe de remédier à cette anarchie par la création d’une Union fédérale entre les peuples européens.
Seule une Union fédérale permettra la participation du peuple allemand à la vie européenne sans qu’il soit un danger pour les autres peuples.
Seule une Union fédérale permettra de résoudre les problèmes des tracés de frontières dans les zones de population mixte, qui cesseront ainsi d’être l’objet des folles convoitises nationalistes et deviendront de simples questions de délimitation territoriale, de pure compétence administrative.
Seule une Union fédérale permettra la sauvegarde des institutions démocratiques de manière à empêcher que les pays n’ayant pas une suffisante maturité politique puissent mettre en péril l’ordre général.
Seule une Union fédérale permettra la reconstruction économique du continent et la suppression des monopoles et des autarcies nationales.
Seule une Union fédérale permettra la solution logique et naturelle des problèmes de l’accès à la mer des pays situés à l’intérieur du continent, de l’utilisation rationnelle des fleuves qui traversent plusieurs États, du contrôle des détroits et, d’une manière générale, de la plupart des problèmes qui ont troublé les relations internationales au cours de ces dernières années.
… L’Union fédérale devra posséder essentiellement :
[p. 408] 1. Un gouvernement responsable non pas envers les gouvernements des divers États membres, mais envers leurs peuples, par lesquels il devra pouvoir exercer une juridiction directe dans les limites de ses attributions.
2. Une armée placée sous les ordres de ce gouvernement et excluant toute autre armée nationale.
3. Un tribunal suprême qui jugera toutes les questions relatives à l’interprétation de la Constitution fédérale et tranchera les différends éventuels entre les États membres ou entre les États et la fédération.
… Les mouvements de résistance soussignés s’engagent à considérer leurs problèmes nationaux respectifs comme des aspects particuliers du problème européen dans son ensemble et ils décident de constituer dès à présent un bureau permanent chargé de coordonner leurs efforts pour la libération de leurs pays, pour l’organisation de l’Union fédérale des peuples européens et pour l’instauration de la paix et de la justice dans le monde.
Les mouvements fédéralistes qui se constituent dès lors dans tous nos pays, et qui vont tenir à Montreux, en septembre 1947, leur premier grand congrès européen après la guerre, sont animés par de jeunes chefs issus de la Résistance : Spinelli, Kogon, Brugmans, Frenay.
En même temps, quelques hommes politiques qui ont été de ceux qu’Hitler a emprisonnés ou exilés, ou de ceux qui ont conduit la lutte contre les totalitaires, se prononcent en faveur d’une « union plus étroite » de nos peuples. Les militants travaillent, écrivent et organisent ; les ministres se font entendre. Ainsi Winston Churchill, à Zurich, le 16 septembre 1946, propose « une sorte d’États-Unis d’Europe325 :
Ce noble continent est le foyer des grandes races ancestrales de l’Occident. Il est la source de la foi et de l’éthique chrétienne. Il est le berceau de la civilisation occidentale. Et pourtant, c’est de l’Europe que sont issues toutes les terribles querelles nationalistes qui, par deux fois dans le temps de nos vies, sont venues briser la paix et obscurcir l’avenir de toute l’humanité.
Quel est donc le sort misérable auquel l’Europe se voit réduite ? Quelques-uns des petits États ont certes réussi à se relever, mais sur de vastes territoires des masses tremblantes d’êtres humains tourmentés et angoissés, affamés, rongés de soucis et se sentant perdus ouvrent des yeux agrandis sur les ruines de leurs villes et de leurs foyers, et scrutent le sombre horizon, cherchant d’où vont [p. 409] venir les nouveaux périls, la tyrannie ou la terreur. Parmi les vainqueurs, une Babel de voix confuses ; parmi les vaincus le morne silence du désespoir. N’était la générosité des États-Unis, qui ont compris désormais que la ruine et la mise en esclavage de l’Europe scelleraient aussi leur propre destin, les temps sombres du Moyen Âge seraient revenus parmi nous, avec toute leur cruauté et leur misère. Ils peuvent encore revenir.
Et pourtant, dans le même temps, il existe un remède qui, s’il était adopté partout et spontanément, transformerait comme par miracle toute la scène, et ferait de l’Europe, en peu d’années, une terre aussi libre et heureuse que celle de la Suisse d’aujourd’hui.
Quel est ce remède souverain ? C’est de reformer la famille européenne, dans toute la mesure où nous le pouvons encore, et de l’assurer d’une structure à l’abri de laquelle elle puisse vivre en paix et en sécurité. Nous devons construire une sorte d’États-Unis d’Europe. Ainsi seulement, des centaines de millions de travailleurs seront capables de retrouver les simples joies et les espoirs qui rendent la vie digne d’être vécue.
De la conjonction d’une vingtaine de « mouvements fédéralistes », de quelques grands hommes politiques, et de plusieurs centaines de députés, dirigeants syndicalistes, intellectuels et économistes, conjonction difficile et improbable, réalisée en quelques mois par un extraordinaire animateur, le Polonais Joseph Retinger, résulte le Congrès de l’Europe, qui se réunit à La Haye le 7 mai 1948. Le document que nous citons, discuté phrase à phrase, jusqu’à la dernière minute, par les responsables du Congrès, traduit l’opinion moyenne des quelque huit-cents délégués qui l’adoptent par acclamation lors de la séance finale :
Message aux Européens326
L’Europe est menacée, l’Europe est divisée, et la plus grave menace vient de ses divisions.
Appauvrie, encombrée de barrières qui empêchent ses biens de circuler, mais qui ne sauraient plus la protéger, notre Europe désunie marche à sa fin. Aucun de nos pays ne peut prétendre, seul, à une défense sérieuse de son indépendance. Aucun de nos pays ne peut résoudre, seul, les problèmes que lui pose l’économie moderne. À défaut d’une union librement consentie, notre anarchie présente nous exposera demain à l’unification forcée, soit par l’intervention d’un empire du dehors, soit par l’usurpation d’un parti du dedans.
L’heure est venue d’entreprendre une action qui soit à la mesure du danger.
[p. 410]Tous ensemble, demain, nous pouvons édifier avec les peuples d’outre-mer associés à nos destinées, la plus grande formation politique et le plus vaste ensemble économique de notre temps. Jamais l’histoire du monde n’aura connu un si puissant rassemblement d’hommes libres. Jamais la guerre, la peur et la misère n’auront été mises en échec par un plus formidable adversaire.
Entre ce grand péril et cette grande espérance la vocation de l’Europe se définit clairement.
Elle est d’unir ses peuples selon leur vrai génie, qui est celui de la diversité, et dans les conditions du xxe siècle, qui sont celles de la communauté, afin d’ouvrir au monde la voie qu’il cherche, la voie des libertés organisées. Elle est de ranimer ses pouvoirs d’invention pour la défense et pour l’illustration des droits et des devoirs de la personne humaine, dont malgré toute ses infidélités, l’Europe demeure aux yeux du monde le grand témoin.
La conquête suprême de l’Europe s’appelle la dignité de l’homme et sa vraie force est dans la liberté. Tel est l’enjeu final de notre lutte. C’est pour sauver nos libertés acquises, mais aussi pour en élargir le bénéfice à tous les hommes, que nous voulons l’union de notre continent.
Sur cette union l’Europe joue son destin et celui de la paix du monde.
Soit donc notoire à tous que nous, Européens, rassemblés pour donner une voix à tous les peuples de ce continent, déclarons solennellement notre commune volonté dans les cinq articles suivants, qui résument les résolutions adoptées par notre Congrès :
1° Nous voulons une Europe unie, rendue dans toute son étendue à la libre circulation des hommes, des idées et des biens.
2° Nous voulons une Charte des droits de l’homme, garantissant les libertés de pensée, de réunion et d’expression, ainsi que le libre exercice d’une opposition politique.
3° Nous voulons une Cour de justice capable d’appliquer les sanctions nécessaires pour que soit respectée la Charte.
4° Nous voulons une Assemblée européenne, où soient représentées les forces vives de toutes nos nations.
5° Et nous prenons de bonne foi l’engagement d’appuyer de tous nos efforts, dans nos foyers et en public, dans nos partis, dans nos églises, dans nos milieux professionnels et syndicaux, les hommes et les gouvernements qui travaillent à cette œuvre de salut public, suprême chance de la paix et gage d’un grand avenir, pour cette génération et celles qui la suivront.
Du congrès de La Haye naît le Mouvement européen, dont l’action immédiate aboutit, un an plus tard, à la création du Conseil de l’Europe.
Le congrès de La Haye, dans sa Résolution politique, avait proclamé : « L’heure est venue pour les nations de l’Europe de [p. 411] transférer certains de leurs droits souverains pour les exercer désormais en commun. » En fait, le Conseil de l’Europe, au lieu de répondre à ce vœu, se trouva réaliser plutôt les projets d’Aristide Briand. La conférence des délégués nationaux, le comité politique, le secrétariat permanent et le tribunal européen préconisés par le Mémorandum de 1930 trouvent en effet leur réalisation dans l’Assemblée consultative, le Comité des ministres, le secrétariat et la Cour des droits de l’homme de Strasbourg. Aussi n’est-il pas question de « lien fédéral » ni de « transfert de souveraineté », mais seulement « d’union plus étroite » dans l’article 1er du Statut du Conseil de l’Europe :
Article 1er
(a) Le but du Conseil de l’Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses Membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et de favoriser leur progrès économique et social.
(b) Ce but sera poursuivi au moyen des organes du Conseil, par l’examen des questions d’intérêt commun, par la conclusion d’accords et par l’adoption d’une action commune dans les domaines économique, social, culturel, scientifique, juridique et administratif, ainsi que par la sauvegarde et le développement des droits de l’homme et des libertés fondamentales.
(c) La participation des membres aux travaux du Conseil de l’Europe ne doit pas altérer leur contribution à l’œuvre des Nations unies et des autres organisations ou union internationales auxquelles ils sont parties.
(d) Les questions relatives à la défense nationale ne sont pas de la compétence du Conseil de l’Europe.
En revanche, trois ans plus tard, c’est le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier qui répond, dès son préambule, aux vœux du congrès de La Haye, en parlant d’une « fusion des intérêts essentiels » et « d’institutions communes capables d’orienter un destin désormais partagé ».
Les six parties contractantes :
Considérant que la paix mondiale ne peut être sauvegardée que par des efforts créateurs à la mesure des dangers qui la menacent ;
Convaincus que la contribution qu’une Europe organisée et vivante peut apporter à la civilisation est indispensable au maintien des relations pacifiques ;
Conscients que l’Europe ne se construira que par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait, et par l’établissement de bases communes de développement économique ;
[p. 412]Soucieux de concourir par l’expansion de leurs productions fondamentales au relèvement du niveau de la vie et au progrès des œuvres de paix ;
Résolus à substituer aux rivalités séculaires une fusion de leurs intérêts essentiels, à fonder par l’instauration d’une communauté économique les premières assises d’une communauté plus large et plus profonde entre des peuples longtemps opposés par des divisions sanglantes, et à jeter les bases d’institutions capables d’orienter un destin désormais partagé ;
Ont décidé de créer une Communauté européenne du charbon et de l’acier…
Et l’article 1er précise :
Par le présent traité les Hautes parties contractantes instituent entre elles une Communauté européenne du charbon et de l’acier, fondée sur un marché commun, des objectifs communs et des institutions communes.
Le préambule du traité instituant la Communauté économique européenne (signé à Rome le 25 mars 1957) revient à la formule de l’union « plus étroite » : mais ce comparatif prend cette fois-ci un sens concret, puisqu’on part d’une union existante réalisée par la CECA. Les chefs des États membres se déclarent dans le préambule :
Décidés à assurer par une action commune le progrès économique et social de leur pays en éliminant les barrières qui divisent l’Europe…
Soucieux de renforcer l’unité de leurs économies et d’en assurer le développement harmonieux en réduisant l’écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées.
Désireux de contribuer, grâce à une politique commerciale commune, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux…
En fait, le Traité instituant le Marché commun est moins « supranational » dans son esprit que le Traité instituant la CECA.
Quant aux aspects politiques de l’union, les porte-paroles des gouvernements ne les évoquent encore qu’avec d’infinies précautions.
Ainsi le général de Gaulle, dans son discours du 31 mai 1960 :
Sans doute faut-il que les nations qui s’associent ne cessent pas d’être elles-mêmes et que la voie suivie soit celle d’une coopération [p. 413] organisée des États, en attendant d’en venir, peut-être, à une imposante Confédération.
Cette attente, ce peut-être, comment les justifier devant les menaces immédiates qui pèsent sur l’Europe désunie ? « Vous êtes trop pressés », répètent les hommes d’État aux pionniers de la fédération. Pour le malheur de l’Europe et du monde, ils le répètent depuis six siècles et demi — exactement depuis 1306.
Le projet de Pierre Dubois était « prématuré », comme le furent ceux de Podiebrad et de Crucé, de Sully et de Comenius, de William Penn et de l’abbé de Saint-Pierre, de Kant, de Saint-Simon, de Mazzini, de Coudenhove et de Briand, enfin du congrès de La Haye. Les conditions de « maturité » de la fédération politique n’ayant pas été définies, ce jeu peut continuer aussi longtemps que les ennemis de l’Europe lui en laisseront le loisir, pas davantage.